文丨罗志恒 马家进 孙文婷
北京时间11月26日上午，特朗普在社交媒体发布消息，因为芬太尼等毒品问题，将对中国所有商品加征10%的关税。此外，特朗普还称，将在上任第一天便签署总统行政令，对墨西哥和加拿大的所有商品征收25%的关税，直到两国采取有效行动，阻止毒品和非法移民涌入美国。受消息影响，美元指数快速冲高，人民币、加拿大元、墨西哥比索兑美元汇率走弱。
美国对华加征关税是未来几年中国经济面临的最大外部冲击和风险，有必要认真研判形势并及时妥善应对，形势估计更严峻、储备策略才能更充分。本文重点梳理了美国加征关税的法律依据和程序，复盘了上一轮美国对华加征关税的全过程，对本轮加征关税的可能路径进行推演，并就中国如何应对提出建议。
一、“特朗普2.0”对华加征关税需遵循怎样的法定程序？
美国国会掌控税收立法权，但通过多项立法将部分权力让渡给了总统。总统可一定程度上绕过国会自行决定加征关税，因此“特朗普2.0”对华加征关税的法律门槛并不太高。
具体来看，232条款、201条款和301条款都赋予了总统提高关税的权力，IEEPA授权总统可以宣布国家紧急状态，并在此基础上采取出口管制、加征关税等措施。在上届总统任期内，特朗普援引232条款、201条款和301条款对华加征关税，根据IEEPA发布行政命令，将华为等中国企业列入出口管制对象名单。至于特朗普宣称的“取消中国最惠国待遇”，则需要国会参众两院投票通过，流程相对复杂。
一是《1962年贸易扩展法》第232条。该条款规定如果进口商品危及美国的国家安全，则允许总统采取加征关税等贸易措施。由于该条例对“国家安全”没有明确定义，因此总统具有一定的自由裁量权。2018年3月，特朗普政府援引232条款对所有进口钢材征收25%的关税，对进口铝征收10%的关税。
二是《1974年贸易法》第201条。若国际贸易委员会（ITC）认定不公平的进口竞争损害或威胁的国内产业，总统有权采取加征关税、进口数量限制等措施。从有效期看，限制措施的有效期不得超过4年；若是延长期限，累计有效期总计不得超过8年。2018年1月，特朗普政府援引201条款，宣布对进口太阳能电池板和洗衣机征收保障性关税。
三是《1974年贸易法》第301条。如果美国贸易代表办公室（USTR）认定其他国家存在违反法律和不正当的贸易行动，并对美国商业造成阻碍和限制，美国总统可对外国“不公平”的贸易行为进行报复。总统可以采取的报复措施包括提高关税、限制进口、停止贸易互惠、对美国境内外国分支机构课征税费或加以限制等。从有效期看，301条款设置了4年复审期，如果利益相关方未向USTR提出延续措施的书面请求，则相关制裁措施在4年期满后终止。2017年8月，特朗普政府启动对中国的“301调查”，2018-2019年依据调查结果，先后对华加征4轮关税。2022年措施到期后，拜登政府继续维持部分关税。2024年5月，拜登政府进一步针对中国电动汽车、半导体、电池、关键矿物等180亿美元进口商品加征关税。
四是1977年《国际紧急经济权力法》（IEEPA）第1702款。IEEPA是《对敌贸易法》（TWEA）的延伸和修订，该条款规定在应对来自国外的对美国国家安全、外交政策或经济的任何异常和重大威胁时，美国总统可以宣布国家紧急状态，对任何外国或其国民拥有利益的财产采取冻结、限制、扣留、禁止进口等行动。美国国会和最高法院虽有权否决或推翻总统援引IEEPA的命令，但实践中从未发生过。1971年，尼克松总统曾援引IEEPA法案的前身TWEA，宣布国家进入紧急状态，对所有进口商品临时（90天）征收10%的关税，向贸易伙伴施压，谋求美元贬值。美国战略目的达成后，便取消了10%的附加关税要求。
至于特朗普宣称的“取消中国最惠国待遇”，则需要国会参众两院投票通过，流程相对复杂。2023年，美国共和党议员曾提出2023年版的《中国贸易关系法案》，要求撤销中国的最惠国待遇，但未获国会通过。据WTO测算，2023年美国最惠国待遇的平均关税税率为3.3%，根据美国的《协调关税表》，美国非最惠国平均关税税率约为42%。
二、复盘：“特朗普1.0”对华加征关税的全过程
“特朗普1.0”的对华关税政策呈现三大特点：一是政策落地速度较快。特朗普上任的第四个月就对部分商品发动贸易调查，第八个月就发动了对中国的“301调查”，在任期的第二年陆续启动加征关税。二是商品覆盖范围较广。上一轮对中国加征关税涉及价值约3700亿美元商品，占2018年美国对中国进口金额的68.7%，包括资本品、中间品和必需消费品。三是加征关税幅度较大。根据PIIE测算，美国对华进口平均关税税率从2018年初的3.1%最高涨至2019年底的21%，随着2020年初中美第一阶段经贸协议达成，平均关税税率小幅回落至19.3%。
“特朗普1.0”的对华加征关税主要分为三阶段：第一阶段，2017年至2018年初，对美国进口的部分商品加征关税，例如钢铁、铝、洗衣机等，不分国家，但中国是主要进口来源国；第二阶段，2018-2019年，对中国单独加征四轮关税，引发中美贸易摩擦；第三阶段，2020年初，中美达成第一阶段经贸协议，暂停对新一轮商品加征关税，对部分商品加征关税税率减半。
阶段一：美国相关部门启动贸易调查，对部分商品加征关税，并不特定针对中国。2017年4月，根据232条款，特朗普要求美国商务部先后就进口钢铁、铝制品是否影响国家安全启动调查。2018年3月，美国宣布对所有进口钢材征收25%的关税，对进口铝征收10%的关税。2017年5月，美国国际贸易委员根据201条款先后启动对进口光伏电池及组件和洗衣机的贸易调查。2018年1月，经过8个月的调查，特朗普宣布对进口洗衣机和光伏电池及组件征收保障性关税。ITC统计，2016年，中国是美国钢铁制品、光伏电池及组件和洗衣机的最大进口来源国，分别占其进口总额的37.5%、22.7%和46.3%，是铝及铝制品的第二大进口来源国，占比16.3%。
“232调查”和“201调查”并不针对中国，但由于中国是相关商品的主要进口来源国，加征关税的冲击同样不小。直至2017年8月，特朗普签署备忘录指示美国贸易代表办公室开启对中国的“301调查”，贸易保护主义的矛头直接转向中国。
阶段二：美国对华加征“301关税”，中美贸易摩擦正式开始。根据“301”调查结果，2018-2019年，特朗普政府宣布四轮对华加征关税清单，具体内容如下：
清单1：对价值340亿美元产品加征25%的关税，主要涉及技术密集型商品。2018年6月15日，美国宣布对340亿美元的中国商品征收25%的关税，于2018年7月6日起执行。按HTS八位数编码分类，共包含818个关税子目产品，主要涉及机械设备、电气设备、运输设备和精密设备等技术密集型产品。
清单2：对价值160亿美元产品加征25%的关税，在清单1的基础上，覆盖范围扩大至塑料及其制品、钢铁制品。2018年8月3日，美国宣布对160亿美元的中国商品加征25%的关税，于2018年8月23日起执行。按HTS八位数编码分类，共包含279个关税子目产品，既包括清单1中涉及的机械设备、电气设备、运输设备和精密设备等技术密集型产品，还新增了塑料及其制品、钢铁制品等产品。
清单3：对价值2000亿美元产品加征25%的关税，除必需品外，几乎包含美国自中国进口的所有主要商品。2018年9月18日，美国宣布对2000亿美元的中国商品加征25%的关税，于2018年9月24日起执行。按HTS八位数编码分类，共包含5745个关税子目产品。与前两轮清单比，第三轮清单覆盖商品范围较广，按HS两位数编码分类，共涉及82章商品，除了服装、鞋、雨伞、玩具、药物、书籍等必需品，美国自中国进口的主要商品均被列入本轮加征关税的名单中。
清单4：对3000亿美元清单商品加征15%的关税，覆盖服装、鞋等生活必需品。2019年8月15日，美国宣布对从中国进口的约3000亿美元商品加征10%关税，分两批自2019年9月1日、12月15日起实施。2019年8月28日，USTR宣布将加征关税税率由原定的10%提高至15%。第一批清单包括约1200亿美元商品，按HTS八位数编码分类，共包含3229个关税子目产品，基本覆盖了前三轮清单中未涵盖的所有产品，尤其是服装、鞋、雨伞、玩具、书籍等消费品。第二批清单包括约1800亿商品，主要是对服装、鞋等必需品加征关税，包含542个关税子目产品。
阶段三：中美达成第一阶段经贸协议，暂停对新一轮商品加征关税，对部分商品加征关税税率减半。2020年1月15日，中美双方在美国华盛顿签署《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》。根据协议要求，美国取消对清单4中的第二批清单商品加征关税，且自2020年2月14日起第一批清单加征关税从15%降至7.5%。同时，为应对新冠疫情冲击，缓解国内供应链压力，美国陆续对工业零部件、汽车零部件、部分化学品和医疗品进行关税豁免。
三、沙盘推演：本轮美国对华加征关税的可能路径
（一）影响特朗普关税政策的三个因素
一是美国总统加征关税需要满足的法律条件。232条款、201条款、301条款以及IEEPA都赋予了总统加征关税的权力。其中，前3条法案需要先由商务部、国际贸易委员会或贸易代表办公室启动贸易调查，总统根据调查结果颁布行政法令。由于调查耗费时间，通过贸易调查加征关税不能立即生效。若是援引IEEPA启动国家经济状态，则无需调查，可立即生效，且无需通过国会，灵活性更高，时间上更快。若取消中国的最惠国待遇，则需国会投票通过，流程较复杂。
二是美国通胀的掣肘，要注意加征关税的覆盖范围、幅度和节奏。10月美国CPI同比增长2.6%，较上月回升0.2个百分点，鲍威尔称“通胀进展比预期更颠簸”。根据上一轮加征关税的经验，关税成本主要转嫁到了美国的消费者和进口商身上，加征关税将继续推高美国通胀，增加居民生活成本。彼得森国际经济研究所（PIIE）预测，若特朗普对中国进口商品征收60%的关税，以及引发中国反制，将导致2025年美国通胀率较基准水平上升0.7个百分点。为降低对国内居民和企业的冲击，“301”关税清单的前3轮主要集中在中间品和资本品，第4轮才对服装、鞋等消费品加征关税，之后又将泵、电机、汽车零部件等中间品纳入关税豁免清单。
三是来自中国的反制措施。2018年以来，中国通过对美加征关税和出口管制等方式予以反制。一方面，中国同样对美发起4轮加征关税的反制措施，起征时间、关税税率等与美方对华基本一致，平均关税税率从2018年初的8%升至2019年底的21.8%。反制清单涉及总价值约1370亿美元的商品，占2018年中国对美国进口金额的88.3%。另一方面，中国还对稀土等关键材料和技术实施出口管制。相比“特朗普1.0”时期，“特朗普2.0”对华经济政策的覆盖范围更广、打压力度更大，也势必会引发中国更强烈的反制。因此，特朗普出台政策前，需要把中国的反应纳入其政策考量范围内。
（二）关税政策的路径推演
最坏情形下，美国可能对中国所有商品的关税税率提高至60%。特朗普在总统竞选中多次强调，计划对所有中国进口商品征收60%的关税，但考虑到关税政策对美国经济的反噬以及中国的反制措施，此情形出现的可能性不大。PIIE预测，若特朗普加征60%并引发中国反制，预计在2025年拖累美国GDP下降0.43个百分点。在当前经济周期及市场环境下，这些代价或许是美国不能承受之重。
更可能的情形是，美国对华平均关税税率提高至40%-50%，对部分商品加征超60%的关税。一是参考美国非最惠国待遇的关税水平，平均关税税率为42%。二是参考“特朗普1.0”时期的经验，美国对华平均关税税率从3.1%最多提高至21%。“特朗普2.0”将推行更激进的关税政策，预计将额外加征20%-30%的关税，推动美国对华平均关税税率提高至40%-50%。
综合美国总统加征关税需要满足的法律条件、对美国经济的冲击以及中国可能的反制措施，我们认为，“特朗普2.0”的关税政策可能通过以下路径展开：
第一步，特朗普上任初期，直接援引IEEPA对中国加征10%的关税。美国总统可直接援引IEEPA加征关税，并立即生效。2019年特朗普曾威胁要使用IEEPA对墨西哥进口商品加征关税，要求其采取更多措施阻止非法移民和毒品流入美国。北京时间11月26日，特朗普在社交媒体上表示，为打击非法移民、犯罪和毒品，将在其上任首日立即对来自墨西哥和加拿大的所有进口商品征收25%的关税。此外，也将对来自中国的所有进口商品加征10%的关税，虽未声明具体执行时间，但参考墨西哥和加拿大的情况，预计也将在其上任后不久施行。
第二步，启动新一轮“301调查”，分阶段对华加征关税，最快或于2025年二季度宣布，年中实施，之后再逐步加码。参考上一轮经验，“特朗普1.0”时期主要通过发动“301调查”对中国特定商品加征关税，并对冲击美国供应链的商品进行关税豁免。“特朗普2.0”可能继续沿用此方式对重点商品进一步提高关税，避免对所有商品“一刀切”，对美国消费者造成冲击。从时间上看，上一轮的3次贸易调查从启动到宣布加征关税耗时8-10个月，虽然启动新一轮贸易调查可以援引之前的部分结果，缩短调查时间，但关税政策生效时间最快可能要到2025年二季度。
（三）“特朗普2.0”的关税政策还将显著升级
一是对进口商品溯源，打击中国商品通过第三方转出口至美国的行为。中美贸易摩擦虽然限制了中国对美国的直接出口，但中国的部分商品仍通过墨西哥等第三方进行转口贸易。2017-2023年，美国对墨西哥进口金额增长52%，同期中国对墨西哥出口金额增长127%。特朗普在总统竞选期间曾表示，将对中国中转墨西哥出口商品加征关税，打击中国商品通过第三国出口到美国的避税行为。
二是对低货值的跨境电商包裹进行拦截。根据美国《2015年贸易便利化和贸易执法法案》，每人每天可以进口不超过800美元的商品而无需缴纳关税。受益于“小额豁免”规则，中国跨境电商贸易快速发展，2023年中国跨境电商出口1.83万亿元，增长19.6%，以Shein、Temu为代表的跨境电商平台迅速崛起。2024年9月，美国白宫官网公布，过去十年间，通过小额豁免进入美国的货物数量从年约1.4亿件激增至超过10亿件。拜登政府表示将加强对“小额豁免”包裹的监管，尤其是对来自中国电子商务平台的货物。特朗普的关税政策更激进，预计在其任期内将收紧或取消800美元以下包裹免税的政策。
三是可能对全球所有进口商品征收10%的基准关税，将导致全球贸易活动萎缩，冲击中国的中间品和资本品出口。中美贸易摩擦以来，中国的中间品和资本品出口快速增长，拉动中国出口占全球出口份额再创新高。2023年我国资本品和中间品出口金额占出口总额的7成左右，出口竞争优势从消费品向中间品和资本品转移。特朗普计划对所有美国进口商品征收10%的基准关税，将导致全球贸易规模下滑，进而冲击中国对其他经济体的中间品和资本品出口。智库英国国家经济和社会研究所（NIESR）预测，特朗普对全球征收10%的关税以及对中国征收60%的关税，将在五年内拖累全球GDP萎缩2%，贸易量下降6%，墨西哥、加拿大、欧洲、韩国、日本等与美国联系密切的贸易伙伴均将遭受巨大损失。
四、中国应如何应对？
“特朗普2.0”将对中国经济和资产价格等的平稳运行产生不利影响：一是直接冲击中国出口，二是制约中国高科技领域发展，三是人民币汇率和A股可能承压，四是对中国财政和货币政策造成干扰。
面对特朗普再度对华加征关税，中国应沉着冷静，出台有力的反制措施，提高内部政策和预期的确定性，凝聚共识、共渡难关，具体可从关税反制、扩大内需、出口布局多元化、企业出海与国际利益共同体等方面入手。
一是及时出台对美国关税政策的反制措施，增加与美国的谈判筹码。参考“特朗普1.0”时期的经验，中国可通过对美加征关税和出口管制等方式予以反制。“特朗普2.0”对华加征关税的覆盖范围更广、力度更大，中国的反制措施也要持续升级。近些年我国出台了一系列具有反制效果的法律法规，包括《中华人民共和国反外国制裁法》、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等，丰富了应对外国歧视性措施问题的工具箱。未来要进一步丰富政策工具箱，提高反制措施的灵活性和有效性，实现对贸易保护主义的有力打击，同时增加与美国的贸易谈判筹码。
二是在外部环境不稳定性不确定性上升的背景下，要加大财政货币逆周期调节力度，积极扩大内需，对冲外需可能的下滑。不要纠结于要投资还是消费，投资和消费都要，投资在于找到有经济或者社会效益的投资领域。建议2025年赤字大胆突破3%，一次性大幅增加赤字规模；财政支出结构向医疗、教育和养老等公共消费领域倾斜，解决居民后顾之忧，提高居民消费意愿。货币政策方面，用好总量和结构性政策工具，该降准降准，该降息降息，提振居民消费和企业投资需求；加大对大规模设备更新和消费品以旧换新的金融支持。
三是出口布局和出口竞争力方面，有必要进一步加速出口区域布局调整，提高出口的综合竞争力。根据上一轮美国加征关税的经验，美国对华加征关税虽然影响中国对美国的直接出口，但可以通过转口贸易、将商品组装环节外迁、企业出海等方式应对。同时中国也在着力扩展新的贸易伙伴，特别是“一带一路”国家。
四是企业出海与国际利益共同体构建方面，推动企业稳步、有序出海，将核心环节和高附加值环节留在中国、将中低端产业链逐步移向中西部地区和发展中经济体，逐步扩大与广大“一带一路”国家和地区的共同利益。
（作者罗志恒，系粤开证券首席经济学家、研究院院长；马家进，为粤开证券首席宏观分析师；孙文婷，为粤开证券研究助理。文章仅代表作者观点。）